פסק-דין בתיק עע"ם 223/04

הנשיא א' ברק:

           לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, אשר הורה על שחרורו של שוהה שלא כדין ממשמורת, וזאת משלא הובא השוהה בפני בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין בתוך המועד הנקוב בחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952.

רקע והליכים

1.        עמנואל דרקואה (המערער בעע"מ 223/04, להלן - המערער), אזרח גאנה, נכנס לישראל בשנת 1995 באשרת תייר לשלושה חודשים. עם פקיעת האשרה נשאר המערער בישראל ועבד בעבודות נקיון מזדמנות. בחודש ספטמבר 2002 הוא נעצר בגין שהיה בלתי חוקית. הוצאו נגדו צווי משמורת והרחקה. בדיון בפני בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין (להלן - בית הדין למשמורת) טען המערער כי התכוון לעזוב בין כה וכה וכבר רכש כרטיס טיסה והכין מכולה למשלוח חפציו. על רקע זה הורה בית הדין על שחרור המערער, בתנאים הבאים: יצא מהארץ ביום 3.11.2002; יתגורר בביתו בתל-אביב; יתייצב פעמיים בשבוע בתחנת המשטרה. חרף התחייבותו, המערער המשיך לשהות בישראל. הוא נעצר פעם נוספת על ידי שלטונות ההגירה ביום 4.12.2003 בבוקר. בשימוע בפני ממונה ביקורת הגבולות (להלן - הממונה) סיפר כי נשאר בישראל כיוון שרצה להמשיך לעבוד. בו ביום הוצא נגדו צו הרחקה וצו משמורת עד להרחקתו.

2.        כעבור ארבעה ימים (ביום 8.12.2003) הגיש המערער - יחד עם המוקד לסיוע לעובדים זרים - עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב נגד ממונה ביקורת הגבולות - משרד הפנים. בעתירתו טען להפרה של ההוראה בסעיף 13יד לחוק הכניסה לישראל, הקובעת כי שוהה שלא כדין שהוחזר למשמורת יובא לפני בית הדין תוך 72 שעות. בית המשפט התבקש להורות בצו ביניים כי בית הדין יימנע מלדון בעניינו של המערער. צו הביניים המבוקש ניתן למחרת, אך ביני לביני הובא המערער בפני בית הדין (ביום 8.12.2003) לאישור צו המשמורת. בית הדין (עו"ד א' אזר) דחה את טענת המערער בדבר חובת שחרור מנדטורית, בקבעו כי "על אף שחלפו מעל 72 שעות מאז מעצרו האחרון איני סבור כי יש בכך כדי להצדיק שחרורו, במיוחד בנסיבות האמורות ולאחר שהשימוע נערך במהלך שלושה ימי עבודה". אי לכך, צו המשמורת אושר בלא שינוי.

בית המשפט לעניינים מינהלים

3.        בית המשפט לעניינים מינהלים (השופטת ד"ר ד' פלפל) קיבל את העתירה מטעם המערער. נפסק כי יש לשחרר את המערער כיוון שהדיון בעניינו בבית הדין למשמורת לא התקיים בתוך המועד הקבוע בחוק. הסנקציה כנגד אי עמידה במועדים הקבועים בחוק להבאתו של מוחזק בפני בית הדין היא שיחרורו המיידי מן המשמורת. לענין המועדים מבחין החוק בין שוהה שנעצר לראשונה, שיובא בפני בית הדין תוך 14 יום, לבין מי שהוחזר למשמורת, אותו יש להביא תוך 72 שעות. קביעת המועד הקצר יחסית במקרים של החזרה למשמורת נעוצה בהנחה שאדם שהפר את תנאי השחרור בערובה הוא מועמד פוטנציאלי להרחקה מיידית. בהקשר זה דחה בית המשפט את הפרשנות לפיה המדובר בשלושה ימי עבודה. כן נדחתה טענת הממונה כי בנסיבות המקרה הנדון יש להתייחס למעצר הנוכחי כאל מעצר ראשון. לבסוף נדחתה הטענה כי בדומה למעצרים פליליים, רשאי בית הדין להורות על המשך מעצר אפילו לא הובא המוחזק בפני בית הדין במועד. בית המשפט הוסיף כי ההשוואה בין עצורים פליליים המסוכנים לציבור לבין שוהים שלא כדין אינה במקומה. מכאן שגם אם במשפט הפלילי ניתן בנסיבות מסוימות להאריך מעצר אפילו נפל פגם בהליך, אין להקיש מכך לעניין חוק הכניסה לישראל. הגם שכאמור העתירה התקבלה, הטיל בית המשפט על המערער הוצאות בסך 20,000 ש"ח, מן הטעם שהטריח פעמיים לריק את מוסדות המדינה. בשל החשש כי לא ניתן יהיה לאתר את המערער לשם גביית ההוצאות, הותנה שחרורו בתשלום ההוצאות בפועל. מאחר שלא עלה בידי המערער לשלם את סכום ההוצאות הוא עדיין מוחזק במעצר. 

הטענות בערעורים

4.        כנגד פסק הדין המחוזי הוגשו שני ערעורים. הערעור האחד, שהוגש מטעם הממונה, מופנה כנגד שחרור המערער. הטענה המרכזית היא שיש לראות במעצרו הנוכחי של המערער משום מעצר ראשון ולפיכך ניתן היה להביאו בפני בית הדין תוך 14 יום. לשיטתו של הממונה, כאשר עסקינן בשוהה ששוחרר בערובה בתנאי שייצא מישראל במועד נקוב, אי היציאה מישראל במועד אינה רק הפרה של תנאי השחרור, אלא מדובר מבחינה משפטית בתקופה חדשה של שהיה שלא כדין בישראל. מכאן ששוהה כזה, שנעצר לאחר שחלף המועד ליציאתו מישראל, כלל אינו בגדר מי שהוחזר למשמורת בגין הפרת תנאי השחרור. לגביו זהו מעצר חדש הנתון לביקורת שיפוטית רגילה. לחילופין טוען הממונה, כי אפילו הובא המערער באיחור בפני בית הדין למשמורת, הייתה נתונה לבית הדין סמכות לקיים דיון ענייני בשאלת המשמורת. בית הדין אמנם רשאי לקחת בחשבון את החריגה מן המועדים בשעה שהוא מחליט האם להותיר את האדם במשמורת, אך זאת במסגרת הפעלת שיקול דעת תוך שקילה מאוזנת של מכלול הנסיבות. בית הדין נדרש לאזן בין החריגה מהמועדים לבין הצורך להבטיח את היכולת להרחיק את האדם מישראל בהקדם האפשרי. במקרה הנדון, הכף נוטה לטובת המשך ההחזקה במשמורת. לחילופי חילופין קובל הממונה על שחרורו של  המערער ללא התנאה בתנאי כלשהו, ובכלל זה לעניין מועד יציאתו מן הארץ, חובת התייצבות במשטרה ומקום מגורים קבוע. בהעדר תנאים, יוסיף המערער לשהות בישראל שלא כדין, מבלי שניתן יהיה לאתרו.

5.        הערעור השני, אותו הגיש המערער, מופנה כנגד החיוב בהוצאות והתניית השחרור בתשלום ההוצאות. לטענת המערער, לא הייתה הצדקה כלשהי להטלת ההוצאות לאחר שעתירתו התקבלה במלואה. הפגם שנפל בהתנהגותו בעבר, בכך שלא עמד בהתחייבותו לצאת מהארץ, אינו מצדיק הטלת הוצאות בהליך הנוכחי. הוצאות משפט אינן אמצעי לענישת שוהים בלתי חוקיים. המערער מוסיף וטוען, כי בית המשפט קמא נעדר כל סמכות להתנות את שחרורו בתשלום הוצאות. מעצרו מעת מתן פסק הדין אינו חוקי ויש לשחררו לאלתר. אין בחוק סמכות להטיל מאסר על חייב בתשלום הוצאות. גביית הוצאות מותרת אך בדרך הקבועה בחוק. הממונה, מצידו, סבור כי לא נפל פגם בהטלת הוצאות על המערער, שכן המדובר במי שבהתנהלותו מול רשויות המדינה יש משום חוסר תום לב וחוסר נקיון כפיים. פסיקת הוצאות מבטאת את מורת הרוח של בית המשפט מהתנהלותו של המערער, אשר הונה את רשויות ההגירה. עם זאת, מוסכם על הממונה כי אכן קיים קושי בהתניית השחרור ממשמורת בתשלום ההוצאות. 

המסגרת הנורמטיבית

6.        ענייני משמורת והרחקה של שוהים בלתי חוקיים מוסדרים בפרק הרביעי לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, אשר התוסף לחוק בשנת 2001. העקרון הכללי הוא כי מי ששוהה שלא כדין בישראל יורחק ממנה בהקדם האפשרי על פי צו הרחקה של שר הפנים (סעיף 13 לחוק). את צו ההרחקה ניתן לממש בחלוף שלושה ימים מעת מסירתו (סעיף 13(ד) לחוק). עד להרחקתו מישראל יוחזק השוהה במשמורת, אלא אם כן שוחרר בערובה (סעיפים 13א(ב) ו-13ו לחוק). לתקופת השחרור בערובה, מקבל השוהה "רישיון זמני לישיבת ביקור", כאשר תוקף הרישיון הזמני מותנה בקיום התנאים לשחרור בערובה (סעיף 13ו(ד) לחוק). הממונה הוא שמוציא את צווי המשמורת, לאחר מתן הזדמנות לשוהה להשמיע את טענותיו (סעיף 13א(ג) ו-(ד) לחוק).

7.        החלטות הממונה "בדבר החזקת שוהה שלא כדין במשמורת, לרבות לענין שחרור בערובה ולענין התמשכות ההחזקה במשמורת בשל עיכוב בביצוע צו הרחקה" נתונות לביקורת שיפוטית של בית הדין למשמורת (סעיף 13יב לחוק). הסדרי ההבאה בפני בית הדין למשמורת מפורטים בסעיף 13יד לחוק:

"(א) מוחזק במשמורת יובא לפני בית הדין בהקדם האפשרי ולא יאוחר מתום 14 ימים מיום תחילת החזקתו...

(ב) שוהה שלא כדין שהוחזר למשמורת לפי סעיף 13ז, יובא לפני בית הדין בהקדם ולא יאוחר מ-72 שעות לאחר החזרו למשמורת.

(ג) חל היום האחרון להבאת המוחזק לפני בית הדין ביום מנוחה ... יובא המוחזק לפני בית הדין לפני יום המנוחה.

(ד) לא הובא המוחזק במשמורת בתוך המועד האמור לפני בית הדין, יורה ממונה ביקורת הגבולות על שחרור ממשמורת".

(ההדגשות אינן במקור)

החזרה למשמורת בשל הפרת תנאי שחרור בערובה מוסדרת בסעיף 13ז: